نحوه تهیه بودجه فدرال

مقدمه

بسیاری از مردم احتمالاً تصور می‌کنند که کنگره، مانند یک خانواده، سالی یک بار تشکیل جلسه می‌دهد، میزان پولی که احتمالاً وارد می‌شود را بررسی می‌کند و سپس تعیین می‌کند که چقدر پول می‌تواند خرج کند. این ممکن است شیوه کار کنگره و نحوه عملکرد بودجه فدرال روی کاغذ باشد. اما در عمل، بودجه بندی کنگره بسیار متفاوت عمل می کند.

در هسته خود، بودجه – چه برای یک خانواده و چه برای یک دولت – تشخیص این است که میل به خرج کردن پول از توانایی خرج کردن آن بیشتر است. این تفاوت مستلزم اولویت بندی برخی هزینه ها و کنار گذاشتن برخی دیگر است. با این حال، در حالی که یک خانواده ممکن است مسائل مربوط به بودجه را روی میز شام حل کند، واشنگتن از یک مسابقه رله یک ساله شامل کاخ سفید، بیش از 20 کمیته و هر دو مجلس کنگره استفاده می کند که هر کدام مجموعه ای از ضرب الاجل ها، قوانین رویه ای و مشوق های خاص خود را دارند.

این توضیح روند مسابقه رله بودجه فدرال را تشریح می کند. فرآیندی را بررسی می‌کند که یک برنامه هزینه پیشنهادی را از فهرست خواسته‌ها به راستی‌آزمایی واقعی می‌برد، در حالی که بر اساس قوانین طراحی‌شده برای حفظ هزینه‌های کلی عمل می‌کند.

فرآیند بودجه فدرال عمدتاً توسط قانون بودجه و حساب‌های سال 1921 و قانون کنترل بودجه و تشنج کنگره در سال 1974 اداره می‌شود. این توضیح مهم‌ترین بخش‌های آن قوانین را خلاصه می‌کند. برخی از جزئیات برای اختصار کنار گذاشته شده است. برای نسخه کاملتر این فرآیند و تفاوت های ظریف آن، به آلن شیک مراجعه کنید بودجه فدرال: سیاست، سیاست، فرآیند.

مرحله اول: رئیس جمهور می پرسد

فرآیند بودجه حدود 18 ماه قبل از اجرایی شدن بودجه آغاز می شود. به عنوان مثال، این توضیح در تابستان 2026 نوشته شده است. در این مرحله، فرآیند بودجه برای سال مالی 2028 – که از اول اکتبر 2027 آغاز می شود – در حال انجام است. هر بهار، دفتر مدیریت و بودجه (OMB)، به عنوان آزمایشگاه بودجه داخلی رئیس جمهور، دستورالعمل های برنامه ریزی را برای آژانس های فدرال ارسال می کند. این دستورالعمل ها اولویت های دولت را مشخص می کند و راهنمایی هایی را در مورد آنچه که امیدوار است به آن دست یابد ارائه می دهد. سپس آژانس‌ها درخواست‌های خاص خود را حول این دستورالعمل‌ها می‌سازند و در پاییز، حدود یک سال قبل از اجرایی شدن بودجه، به OMB ارسال می‌کنند.

سپس OMB یک «بررسی پاییزی» را آغاز می‌کند و درخواست‌های هر آژانس را جمع‌آوری می‌کند و آنها را با اولویت‌های رئیس‌جمهور و منابع احتمالی موجود مقایسه می‌کند. آژانس ها می توانند تصمیمات OMB در مورد درخواست های خود را به چالش بکشند، اما در نهایت رئیس جمهور باید درخواست بودجه دولت را حداکثر تا اولین دوشنبه ماه فوریه (حدود هفت ماه قبل از اجرایی شدن بودجه)، زمانی که رئیس جمهور باید پیشنهاد بودجه نهایی را به کنگره ارسال کند، به کنگره ارسال کند. به عنوان مثال، در سال 2026، پرزیدنت ترامپ درخواست بودجه سال 2027 خود را تا آوریل ارائه نکرد، یعنی هفت هفته کامل بعد، که باعث جنجال شد.

در این مرحله، پیشنهاد بودجه رئیس جمهور فقط این است: یک پیشنهاد. اولویت‌های دولت را مشخص می‌کند و یک برنامه دقیق برای نحوه تخصیص منابع توسط دولت ارائه می‌کند. اما بر اساس ماده 1، بخش 8 قانون اساسی، کنگره قدرت نهایی را در اختیار دارد. پیشنهاد بودجه رئیس جمهور از نظر قانونی الزام آور نیست. این چیزی بیش از مجموعه ای از پیشنهادات است که کنگره می تواند آنها را بپذیرد، رد یا اصلاح کند.

مرحله دوم: کنگره برنامه را می نویسد

پس از رسیدن درخواست بودجه رئیس جمهور، کمیته های بودجه مجلس نمایندگان و سنا کار خود را آغاز می کنند. دفتر بودجه کنگره (CBO) این فرصت را دارد که تا اواسط فوریه با تحلیل خود از چشم انداز اقتصادی در مقابل کمیته های بودجه کنگره بررسی کند. سپس کمیته‌هایی که صلاحیت رسیدگی به هزینه‌ها را دارند، «نظرات و ارزیابی‌های» خود را ظرف شش هفته ارائه می‌کنند.

کمیته های بودجه باید مصوبه بودجه را تا 1 آوریل گزارش کنند و کنگره باید تصویب قطعنامه را تا 15 آوریل کامل کند. باز هم، همه این تاریخ ها در قانون مشخص شده است. با این حال، کنگره تنها چهار بار از زمان تصویب قانون کنترل بودجه و تخصیص کنگره در سال 1974: 1977، 1989، 1995 و 1997 به این ضرب الاجل ها عمل کرده است.

مصوبه بودجه طرحی است که با دو ویژگی تعریف می شود. اول، این یک قطعنامه همزمان است، به این معنی که هر دو مجلس کنگره باید با یک نسخه موافقت کنند. با این حال، از آنجا که این یک قطعنامه است تا یک قانون، امضای رئیس جمهور لازم نیست. همچنین توجه به این نکته ضروری است که خود مصوبه بودجه هیچ هزینه ای ندارد. در عوض، چارچوبی برای هزینه‌های بعدی، درآمدها و سایر قوانین مرتبط با بودجه ایجاد می‌کند.

دوم، مصوبه بودجه در یک طرح کلی کار می کند، نه برنامه ای. اهدافی را برای کل مخارج و درآمد برای دهه آینده تعیین می کند، مخارج را به تقریباً 20 دسته مختلف تقسیم می کند و چهار مجموع الزام آور را تعیین می کند: درآمد، هزینه، کسری یا مازاد ناشی از آن و بدهی عمومی. این قطعنامه همچنین می‌تواند شامل دستورالعمل‌های آشتی باشد که کمیته‌ها را هدایت می‌کند تا قوانینی را برای تطبیق هزینه‌ها یا درآمدها با اهداف بودجه تدوین کنند.

در اینجا شایان ذکر است که برخی از ویژگی های خاص این فرآیند که منحصر به سنای ایالات متحده است. پس از گزارش کمیته بودجه سنا به مجلس سنا، یک دوره بحث آغاز می شود. طبق قوانین سنا، بحث به 50 ساعت محدود می شود. سناتورها می توانند در این دوره اصلاحاتی را پیشنهاد دهند که مربوط به قطعنامه است، به این معنی که می توانند پیش بینی کنند یا شماره یا تاریخ را تغییر دهند، اما نمی توانند موضوعات غیر مرتبط را اضافه کنند. در پایان این دوره مناظره، مجلس سنا یک سری رای گیری سریع در مورد اصلاحیه ها برگزار می کند که در محاوره به عنوان “رای چارچوب” شناخته می شود. این آرا “بالا یا پایین” است، به این معنی که سناتورها یا اصلاحات را به صورت نوشته شده تایید می کنند یا نمی کنند. این روند گاهی اوقات می تواند یک شبه ادامه یابد.

دستورالعمل‌های آشتی، فرآیندی را به نام «تطبیق بودجه» امکان‌پذیر می‌سازد. طبق این قوانین، کمیته‌های سنا می‌توانند قوانینی را پیش‌نویس کنند که هزینه‌ها یا درآمدها را با اهداف قطعنامه بودجه مطابقت دهد. این قانون سپس مستقیماً به سنا منتقل می شود، به این معنی که نیازی به 60 رای معمول ندارد و می تواند با اکثریت ساده تصویب شود.

این امر تطبیق بودجه را به یک ابزار قدرتمند قانونی تبدیل می کند. از آنجایی که قانون آشتی می تواند با اکثریت ساده سنا را تصویب کند، سنا محدودیت هایی را در مورد آنچه که می تواند از طریق قاعده بیرد داشته باشد، تعیین کرده است، که به نماینده مجلس سنا که بعضاً مورد انتقاد قرار می گیرد اجازه می دهد تا به رئیس جمهور توصیه کند که هر ماده ای را که “فوق العاده” در بودجه تلقی می شود حذف کند. به عنوان مثال، قانون لایحه بزرگ زیبا از طریق تطبیق بودجه تصویب شد.

سرانجام، پس از تصویب یک زبان مجلس نمایندگان و سنا، کنگره قطعنامه بودجه را تکمیل کرد. کنگره در مقایسه با یک خانواده، معادل یک صفحه گسترده را ایجاد کرده است که شامل دسته‌های مخارج گسترده مانند “صندوق تعطیلات” و “تعمیرات/تعمیرات خانه” به همراه مبالغی است که قصد دارد به هر کدام اختصاص دهد. او به دولت اجازه قطع چک ها را نداد. مصوبه بودجه چارچوب را فراهم می کند. حساب های هزینه دنبال می شود.

مرحله سوم: اعزام کنندگان کار خود را شروع می کنند

در جایی که قطعنامه مشخص می کند که چه مقدار پول برای خدمات دسته بندی های گسترده هزینه می شود، کمیته های تخصیصی تعیین می کنند که چه مقدار پول به پروژه های خاص در آن دسته ها تخصیص می یابد. برای انجام این کار، آنها کار را بین کمیته‌های فرعی مختلف خود تقسیم می‌کنند، که هرکدام صلاحیت رسیدگی به جنبه‌های خاصی از حکومت را دارند. دوازده کمیته فرعی هم در سنا و هم در مجلس وجود دارد. هر کدام یک لایحه هزینه برای منطقه خود می نویسند، مشروط به محدودیت های مخارج تعیین شده توسط کنگره.

در این مرحله، دو تمایز می تواند حتی ناظران دقیق را گیج کند. اولی بین مجوز و تصاحب. حساب مجوز یک برنامه را ایجاد یا ادامه می دهد. گاهی اوقات صورتحساب مجوز حاوی یک دلار است. با این حال، حساب های ترخیص در واقع پول خرج نمی کنند. قانون تخصیص این کار را انجام می دهد. بنابراین، یک برنامه می تواند به طور کامل مجاز باشد اما هنوز بودجه آن تامین نشده است، به همین دلیل است که یک برنامه می تواند در کتاب باشد اما نه نقدی.

تمایز دوم بین به طور منظم اعتبارات بودجه و اضافی اعتبارات بودجه اعتبارات منظم بودجه سال مالی آینده را تأمین می کند و باید تا اول اکتبر، زمانی که سال مالی آغاز می شود، تصویب شود.

اگر کنگره این ضرب الاجل را از دست داد، می‌تواند قطعنامه‌ای را برای تمدید موقت سطوح بودجه سال قبل تا تصویب لایحه جدید و منظم اعتبارات تصویب کند. اگر کنگره نتواند یک قطعنامه ادامه دار را تصویب کند، آژانس های آسیب دیده ممکن است تعطیل شوند. اعتبارات تکمیلی بودجه اضافی را برای نیازهایی که در طول سال مالی ایجاد می‌شوند، مانند کمک‌رسانی به بلایای طبیعی، و تاریخ انقضا مشخصی ندارند، فراهم می‌کند.

نکته پایانی این است که کمیته های تخصیص اعتبار فقط آنچه را که به عنوان مخارج اختیاری شناخته می شود کنترل می کنند. برای سال مالی 2025 اختیاری مجموع هزینه ها به 1.9 تریلیون دلار رسید که حدود 27 درصد از کل بودجه امسال است. مخارج غیر اختصاری در مجموع حدود 5.1 تریلیون دلار است و شامل هزینه های اجباری برای برنامه هایی مانند تامین اجتماعی، مدیکر و مدیکید و همچنین پرداخت سود خالص بدهی ملی می شود.

به عبارت دیگر، بیشتر هزینه های فدرال واقعاً روی میز نیست. بر اساس قوانین فدرال موجود اداره می شود.

تامین مالی هزینه ها

خرج کردن پول یکی از جنبه های بودجه فدرال است. اما دولت فدرال پولی را که واقعاً خرج می‌کند از کجا می‌آورد؟ وزارت خزانه داری شکل زیر را ارائه می دهد تا به شما کمک کند تصور کنید درآمد فدرال از کجا می آید.

شکل 1

اکثر درآمدهای فدرال از دو منبع حاصل می شود: مالیات بر درآمد افراد (2.66 تریلیون دلار در سال مالی 2025) و مالیات های تامین اجتماعی و مدیکر (1.75 تریلیون دلار). به طور کلی، برای سال مالی 2025، دولت فدرال 5.23 تریلیون دلار درآمد جمع آوری کرده است. هزینه آنها در این سال 7.01 تریلیون دلار بود. این سوال بدیهی را مطرح می کند: در دنیایی که هزینه ها از درآمد بیشتر است، کنگره چگونه تفاوت را جبران می کند؟

زمانی که هزینه های فدرال از درآمد بیشتر شود، خزانه داری باید پول قرض کند. میزان پولی که آنها مجاز به وام گرفتن هستند با آنچه به عنوان حد بدهی شناخته می شود تعیین می شود.

حد بدهی یک اختراع نسبتا مدرن است. در بدو تأسیس، قانون اساسی به کنگره قدرت داد، اما خط اعتباری دائمی برای دولت ایجاد نکرد تا بتواند از آن استفاده کند. زمانی که دولت می خواست پول قرض کند، حتی برای تامین مالی پروژه های بزرگی مانند خرید لوئیزیانا یا کانال پاناما، کنگره مجبور بود این بدهی ها را از طریق “مجوز بدهی پروژه های خاص” مجوز دهد.

در طول جنگ جهانی اول، کنگره مجبور شد به سرعت و به طور مکرر پول جمع آوری کند. کنگره با یافتن مجوز پروژه به پروژه بسیار کند و دست و پا گیر، دومین قانون اوراق قرضه آزادی در سال 1917 را تصویب کرد. این قانون، “محدودیت بدهی” کلی را 11.5 میلیارد دلار تعیین کرد. کنگره به جای اینکه مجبور باشد هر بدهی را بر اساس شرایط خودش تایید کند و تصمیمات استقراض فردی را بسنجید، عملا یک سقف کلی تعیین می‌کند و به وزارت خزانه‌داری اجازه می‌دهد در صورت لزوم از آن وام بگیرد. چیزی که به عنوان انعطاف پذیری موقت در زمان جنگ آغاز شد، به یک تسهیلات دائمی برای وام های فدرال تبدیل شده است.

محدودیت بدهی اجازه هزینه کردن یا ایجاد برنامه را نمی دهد. این به سادگی به وزارت خزانه داری اجازه می دهد تا برای تأمین مالی مخارج مجاز و اختصاص یافته توسط کنگره، بدهی صادر کند. از آنجایی که دولت تقریباً هر سال با کسری مواجه است، بدهی انباشته آن به طور مرتب به سقف بدهی نزدیک می شود. سپس کنگره باید 1) سقف را افزایش دهد، 2) سقف را به طور موقت به حالت تعلیق درآورد، یا 3) از تعهدات مخارج قبلی خودداری کند.

محدودیت بدهی مانند حد اعتبار در کارت اعتباری دولتی عمل می کند. با این حال، بر خلاف محدودیت هزینه کارت اعتباری شخصی، محدودیت بدهی کنگره کاملاً خود تحمیلی است. کنگره می تواند و می تواند سقف بدهی را افزایش دهد.

ادامه تصمیم گیری ها و تعلیق ها

اگر کنگره لوایح تخصیص عادی خود را تا اول اکتبر تصویب نکند، چه؟ در این سناریو، کنگره می تواند یک “قطعنامه مستمر” (CR) را تصویب کند، که اساساً به خود زمان بیشتری برای تصویب لوایح تخصیصی منظم می دهد و در عین حال به تامین مالی دولت در سطوح از پیش مذاکره شده ادامه می دهد. اگر نتواند CR را تصویب کند، آنگاه آژانس‌های متاثر شده وارد «تعطیل دولتی» می‌شوند.

تعطیلی دولت به طرز شگفت انگیزی ایجاد شده است. دو تحول حقوقی باعث شد. همانطور که در بالا ذکر شد، قانون بودجه سال 1974 ضرب الاجل هایی را ایجاد کرد که کنگره باید رعایت کند. دومی نظری است در سال 1980 توسط دادستان کل بنجامین سیویلتی در تفسیر قانون کنترل کسری بودجه.

قانون ضد کسری بودجه، آژانس‌های فدرال را از خرج کردن یا تعهد کردن پولی که کنگره تخصیص نداده است، منع می‌کند. این قانون در ابتدا برای حل یک مشکل متفاوت بود. آژانس‌ها اغلب کل بودجه سالانه خود را در ماه‌های اول سال خرج می‌کنند، در نتیجه یک «کسری اجباری» ایجاد می‌کنند، که کنگره را مجبور می‌کند بودجه بیشتری را اختصاص دهد یا نظارت بر عملکردهای ضروری، مانند دفاع ملی، به دلیل کمبود بودجه تعطیل شود.

قبل از سال 1980، آژانس‌ها کمبود اعتبارات را به عنوان یک موضوع فنی در نظر می‌گرفتند و با این فرض که کنگره در نهایت پول مورد نیازشان را برمی‌گرداند، به کار خود ادامه می‌دادند. دیدگاه سیویلتی این بود که قانون کسری به این معنی است که وقتی اعتبارات اعتبارات منقضی می‌شود، آژانس‌های تحت تأثیر از ادامه عملیات غیر ضروری و پذیرش تعهدات جدید بدون استثنای قانونی یا اضطراری که خلاف آن را می‌گوید، منع می‌شوند. به عبارت دیگر، اساسنامه ای که در اصل برای محافظت از قوه مجریه در برابر هزینه های بیش از حد نوشته شده بود، به مکانیزم پشت تعطیلی مدرن تبدیل شد.

«تعطیلی دولت» قبل از سال 1980 وجود نداشت، حداقل به معنای امروزی. این به توضیح اینکه چرا بسیاری از هزینه‌های فدرال حتی در زمان تعطیلی هم ادامه می‌یابد کمک می‌کند: بیشتر هزینه‌های فدرال «اجباری» هستند و براساس قوانین جاری اجرا می‌شوند، نه اعتبارات سالانه. به عنوان مثال، تامین اجتماعی، مدیکر و سود بدهی بدون وقفه در طول تعطیلی پرداخت می شود.

به همین ترتیب، عملکردهایی که ضروری تلقی می شوند، مانند اکثر دفاع ملی، همچنان به فعالیت خود ادامه می دهند. فعالیت های غیر ضروری اختیاری – پارک های ملی، اسمیتسونیان و بخش هایی از آژانس های مدنی – همه کارگران را به خانه می فرستند.

تعلیق مکرر درام نتیجه یک عادت عمیق تر است: اتکای کنگره به بودجه موقت. از سال 1977، اولین سالی که قانون بودجه 1974 اجرایی شد، کنگره بیش از 200 قطعنامه ادامه دار را به جای تکمیل لوایح تخصیصی تصویب کرده است. دفتر پاسخگویی دولت، عدم اطمینان و ناکارآمدی‌هایی را که این امر برای آژانس‌هایی که باید تحت آن کار کنند، از جمله تأخیر در استخدام و کارهای قراردادی تکراری که در نهایت هزینه بیشتری را برای مالیات دهندگان در درازمدت هزینه می‌کند، مستند کرده است. جنگ تامین مالی به هر دو طرف فرصتی برای جمع آوری پول، بسیج حامیان و بدنام کردن طرف مقابل می دهد، به همین دلیل است که مهلت های زمانی خرج کردن اغلب به بحران سیاسی تبدیل می شود.

آیا روند بودجه همچنان کار می کند؟

این توضیح شکاف گسترده بین نحوه عملکرد فرآیند بودجه و نحوه عملکرد واقعی آن را برجسته می کند. روی کاغذ، این روند واضح و منظم است. رئیس جمهور پیشنهادی ارائه می دهد، کمیته های بودجه مجموع را تعیین می کنند و کمیته های تخصیص پول را بین برنامه های خاص تقسیم می کنند. ضرب‌الاجل‌های قانونی اکسپرس باید همه چیز را به سمت خط پایان اول اکتبر در حرکت نگه دارد. متأسفانه، کنگره از سال 1974 تنها چهار بار طبق برنامه به آن خط پایان رسیده است.

تفاوت بین آنچه «روی کاغذ» است و آنچه «در عمل» اتفاق می‌افتد نشان می‌دهد که ضرب‌الاجلی که برای از دست دادن آن جریمه‌ای ندارد، چیزی بیش از یک پیشنهاد نیست. یک حد استقراض، که همان ارگان می تواند در صورت نامناسب شدن آن را افزایش دهد، فقط آن بدن را تا زمانی که بخواهد محدود شود، محدود می کند.

سپس مسئله نسبت مخارج اختیاری به مخارج اجباری مطرح است. نبرد سالانه پایان سال مالی، با ضرب‌الاجل‌های تعطیلی و کنفرانس‌های مطبوعاتی دوئل، تنها بر یک چهارم هزینه‌های دولت فدرال تأثیر می‌گذارد. بقیه، مانند برنامه های استحقاق و پرداخت بهره بدهی، کاملاً خارج از این فرآیند تحت قانون جاری هستند و به ندرت مورد بحث قرار می گیرند.

آنچه باید از این توضیح مشخص شود این است که بودجه فدرال کار بسیار پیچیده‌تری نسبت به بودجه خانواده است. این عارضه به دلیل مقدار پولی نیست که هزینه می شود، بلکه از فرآیند تعیین میزان هزینه، پروژه های خاص و زمان ناشی می شود. وقتی سیاستمداران ادعا می‌کنند که بودجه‌ای را تصویب کرده‌اند یا غالباً یک قطعنامه ادامه‌دار را تصویب کرده‌اند، این در واقع آغاز یک روند طولانی است.

فرآیند بودجه فدرال در طراحی پیچیده است، در اجرای آن بداهه است و عمدتاً در مورد بیشتر پولی که کنگره خرج می‌کند بی‌صدا است. درک این فرآیند به توضیح ناکارآمدی های مالی که از واشنگتن می آید کمک می کند.